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Paris / La Gazette

Le 30 août 2023, un convoi humanitaire accompagné d’une délégation de plusieurs élus de la République française, dirigée par Madame la Maire de Paris, Anne Hidalgo, s’est rendu en Arménie à la frontière avec l’Azerbaïdjan dans le but d’essayer d’emprunter le Corridor de Latchine, à la demande du Conseil de coordination des organisations arméniennes de France (C.C.A.F).

Par le Dr. Joaquinito Maria ALOGO DE OBONO[1]

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Introduction

Le 30 août 2023, un convoi humanitaire accompagné d’une délégation de plusieurs élus[2] de la République française, dirigée par Madame la Maire de Paris, Anne Hidalgo, s’est rendu en Arménie à la frontière avec l’Azerbaïdjan dans le but d’essayer d’emprunter le Corridor de Latchine, à la demande du Conseil de coordination des organisations arméniennes de France (C.C.A.F). Ce déplacement[3], s’inscrivant dans un contexte de regain de tensions entre Erevan et Bakou, loin de contribuer aux efforts de paix engagés par les deux Etats souverains, interroge diplomatiquement par son opportunité et interpelle juridiquement par sa pertinence.

Il est historiquement important de rappeler que la région du Karabakh fait partie intégrante du territoire de la République d'Azerbaïdjan. Et, en ce sens, bien que majoritairement peuplée d’arméniens, quatre Résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, votées par la France[4] et dont l’autorité ne paraît pas contestable, ont reconnu, sans équivoque, la région du Karabakh comme faisant partie intégrante du territoire de la République d'Azerbaïdjan[5].

Concernant l’origine du contentieux territorial entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan

Pour mémoire, il convient d’observer que le conflit entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan a commencé à partir de l'année 1987 lorsque 230 000 civils azerbaïdjanais ont été expulsés de l’Arménie soviétique[6]. Dans le prolongement de ces déplacements[7] et transferts forcés de populations[8], dès 1993, ce conflit armé a provoqué l’exode de plus de 780 000 azéris et la région du Karabakh est passée d’un territoire azéri pluriethnique et pluriculturel à un territoire sous contrôle et occupation militaire de l’Arménie dans un système mono ethnique[9].

Malgré la mise en place du Groupe de Minsk[10] dont la co-présidence était assurée par la Fédération de Russie, des Etats-Unis d’Amérique et de la République française, le 16 mai 1994 lors de la déclaration de cessez-le feu, l’Arménie contrôlait 16 % du territoire de l'Azerbaïdjan dont la région du Karabakh alors même que toutes les Résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, empreintes de la rigueur du droit international public et humanitaire : [...] exigeaient le retrait immédiat, complet et inconditionnel, des forces d’occupation arméniennes de tous les territoires occupés de l’Azerbaïdjan. Ces résolutions réaffirment le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Azerbaïdjan et de l’inviolabilité de ses frontières internationalement reconnues[11].

Encore, en 2008, dans sa Résolution n° 62/243, l’Assemblé Générale des Nations Unies a appelé à respecter et soutenir la souveraineté et l’intégrité territoriale de la République d’Azerbaïdjan à l’intérieur de ses frontières internationalement reconnues[12] et exigé le retrait immédiat, complet et inconditionnel de toutes les forces arméniennes des territoires occupés de la République d’Azerbaïdjan tout en réaffirmant le droit inaliénable des personnes expulsées de ces territoires occupés de retourner chez elles, soulignant la nécessité de créer les conditions propices à leur retour[13].

Pourtant, en violation des principes mêmes régissant le droit international et humanitaire depuis 30 ans, les autorités arméniennes se sont maintenues illégalement et de manière prolongée dans la région du Karabakh intégralement située sur le territoire de la République d'Azerbaïdjan dans l’indifférence de la communauté internationale des destructions patrimoniales et culturelles du Karabakh.

Concernant le conflit sur la récupération du territoire de la région du Karabakh

Le 27 septembre 2020, partant du constat de la violation continue et répétée de son intégrité territoriale, ayant pour objectif de récupérer l’intégralité de son territoire restant depuis lors sous l’occupation des autorités arméniennes, les forces armées de la République d'Azerbaïdjan ont décidé de procéder à la libération des territoires occupés. Durant le mois d’octobre 2020, le conflit relatif à la récupération du territoire du Karabakh par l'Azerbaïdjan a pris une dimension médiatique internationale. Le Karabakh occupé et les régions adjacentes qui faisaient office de tampon ont ainsi été libérées.

En effet, alors que la Fédération de Russie, selon les spécialistes[14], a tenté de ne pas prendre directement part au conflit, la République de Turquie fera le choix de s’engager aux côtés de l'Azerbaïdjan en lui fournissant une aide logistique. Peut-on évoquer les rémanences d’une rivalité non éteinte et ancienne avec l’Arménie qui, de manière étonnante, a reçu le soutien de l’Iran[15] dont le nord du territoire national est peuplé d’azéris[16] dont elle craindrait la sécession ? Cette dernière observation conduit nécessairement à s’interroger sur l’action - pouvant être qualifiée de légitime - d’un Etat souverain souhaitant, conformément au droit international[17], récupérer l'entièreté de son intégrité territoriale occupée par une autorité étrangère souhaitant l’aliéner.

Soulignons que durant 44 jours, les affrontements entre l’Arménie et l'Azerbaïdjan concernant la récupération du territoire de la région du Karabakh ont conduit à des pertes considérables de part et d’autre tout en ayant des conséquences humanitaires désastreuses, notamment par les ressortissants déplacés du fait du conflit[18] alors même que l’Arménie et l’Azerbaïdjan se sont engagés - lors de leur adhésion au Conseil de l'Europe en janvier 2001 - à recourir à des moyens pacifiques pour régler le conflit[19], exclusivement. C’est en ce sens que par une Déclaration tripartite des 9 et 10 novembre 2020[20], les principaux éléments d’un cessez-le-feu ont érigé le cadre ayant pour objectif de contribuer au règlement de certaines des conséquences humanitaires des affrontements entre l’Arménie et l'Azerbaïdjan concernant le contentieux dans la région du Karabakh.

Concernant la reconnaissance de la souveraineté territoriale par le droit international

A titre liminaire, il semble nécessaire d’indiquer que les quelques observations ci-après n'ont pas comme objectif de revenir sur la définition du principe de souveraineté ou sur l’étude de ses éléments constitutifs dont les travaux d’éminents professeurs de droit international abondent déjà la littérature[21]. La présente section veut s'intéresser aux tempéraments que le principe de souveraineté pourrait apporter à l’utilisation abusive des “délégations humanitaires” qui, absolument étrangères au recours des bons offices[22] des articles 33 à 38 du Chapitre VI de la Charte des Nations Unies relatif au Règlement pacifique des différends, semblent dangereusement s’assimiler à des ingérences conduisant à une aggravation certaine d’un conflit armé déjà extrêmement sensible.

Parfaitement encadré, notamment par les différentes conventions de Genève, l’utilisation du droit international humanitaire pose question lorsque, de manière unilatérale, et en dépit des principes fondamentaux admis par le droit international public[23] des élus et des représentants d’un Etat non partie à un conflit armé, contribuent à porter atteinte à la souveraineté territoriale d’un autre. Une telle situation conduit nécessairement à la possibilité de savoir dans quelle mesure le principe de souveraineté et le principe de non-intervention - ou de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat - sont susceptibles d’être heurtés par des initiatives qui, d’évidence, ne sauraient que difficilement être compatibles avec le cadre du droit international public prévu à cet effet. Il est bon de rappeler que c’est par le principe de souveraineté qu’un Etat va accepter, ou non, l’application des effets d’une convention internationale ou l’intervention d’un autre Etat souverain sur son territoire national ou sur ses ressortissants (A), sans qu’un autre État n’intervienne pour le contraindre à cette fin (B).

Le principe de souveraineté comme fondement du droit international des Etats

Sans remontée excessive dans l'histoire, c’est en 1576, dans la République de Jean Bodin que le concept de souveraineté est apparu pour s’appliquer au fonctionnement de l’État[24]. Illustrant historiquement le pouvoir du monarque, elle est progressivement devenue indissociable de l’État[25]. Pendant longtemps, le droit international public a défini la souveraineté comme un concept absolu à l’égal de la théorie germanique de la Kompétenzkompétenz reconnaissant à l’État la prérogative de définir ses propres compétences en ignorant celle des autres États souverains[26].

Toutefois, la doctrine[27] a estimé que cette la souveraineté ne pouvait être absolue, car, si tel était le cas, la souveraineté se détruirait elle-même au motif que : si un sujet de droit dispose de sa propre compétence, il dispose nécessairement de celle des autres. En déterminant l'étendue de ses pouvoirs juridiques, il limite fatalement ceux des autres à la frontière des siens[28]. Partant de ce constat, la doctrine a écarté le concept de souveraineté absolue au profit du concept d’une souveraineté relative en admettant la possibilité d'une limitation consentie qui, seule, peut déboucher sur l'élaboration et la reconnaissance d'un droit international[29]. C’est d’ailleurs ce qu’a reconnu la Charte des Nations Unies[30] dans son article 2 § 1 en indiquant que : L'Organisation est fondée sur le principe de l'égalité souveraine de tous ses membres[31].

Le principe de souveraineté territoriale en droit international public

Au sein des sciences juridiques et politiques, différences et dissensions se manifestent dans la définition de souveraineté[32]. La doctrine[33] s’accorde pourtant à dire que la souveraineté est une qualité de l’Etat dont le caractère supérieur et exclusif lui permet de s’attribuer de nouvelles compétences dont lui seul fixerait les limites[34] : (…) la souveraineté ne s’érode pas, ne se limite pas, ne se divise pas, ne se partage pas, ne se délègue pas, ne se transfère pas. Elle est ou elle n’est pas. Ce sont les compétences dont elle est la matrice qui peuvent être exercées en commun, partagées, ou transférées à une organisation internationale[35].

L’exclusivité de la souveraineté territoriale - La souveraineté d’un État est donc absolue sur son territoire, c’est ce que rappelle d’ailleurs la doctrine Harmon[36]. De par ailleurs, dans la sentence de l'Île de Palmas[37], la Cour permanente de Justice avait déjà indiqué que la souveraineté signifie l'indépendance, indépendance qui, relativement à une partie du globe, est le droit d'y exercer, à l'exclusion de tout autre État les fonctions étatiques[38]. La littérature est unanime : la souveraineté d’un État signifie, non seulement l'indépendance[39], mais surtout l’exclusivité et l'autonomie[40] car l’indépendance est perçue comme une dilution de la souveraineté de l’État par une partie de la doctrine[41]. Cette autonomie et cette exclusivité se manifestent par son titre de compétence territoriale dont l’origine provient de son histoire, de ses conquêtes par la belligérance[42] ou encore en vertu d’un titre juridique sur un territoire acquis par une durée d’occupation effective[43]. Selon Jean Marc Sorel, le principe élémentaire de la souveraineté territoriale d’un Etat est la frontière en droit international qui a été élevée tacitement au rang d’un principe impératif (norme de jus cogens) au moment de la guerre du Golfe et de l’invasion du Koweït par l’Irak, l’inviolabilité de la frontière jouit d’une reconnaissance unanime[44] et précise que :

La convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 indique, dans son article 62 § 2 qu’un traité établissant une frontière constitue une exception à l’invocation de la clause de changement fondamental de circonstances (rebus sic stantibus) admise dans les traités ordinaires. Quant à la convention de Vienne sur la succession d’États en matière de traités du 22 août 1978, elle exclut, dans ses articles 11 et 12, la possibilité de remettre en cause les régimes frontaliers et autres régimes territoriaux. Les accords frontaliers dérogent, par conséquent, aux traités ordinaires et ont un caractère objectif qui se fonde sur le respect du principe général de l’intégrité territoriale des États. Par là même, ils dérogent à l’effet relatif des traités à l’égard des tiers (res inter alios acta)[45].

La protection de la souveraineté territoriale - La souveraineté territoriale confère à la compétence de tel État deux domaines réservés[46]. D’une part, la plénitude et, d’autre part, l'exclusivité[47]. La plénitude réside dans la compétence normative de l’État, lui permettant de réglementer, régir et incriminer ce qui se trouve sur son territoire, les biens et les personnes[48]. En ce qui concerne l’exclusivité, cela implique l’exercice des activités étatiques de l’État caractérisées par le droit à agir[49] en tant que seul souverain avec la possibilité de s'opposer à toute activité ou compétence normative concurrente d’un autre État souverain sur son propre territoire, les biens ou les personnes liées par un lien d'allégeance avec lui[50].

En principe, la maîtrise de la compétence territoriale et personnelle reviennent à l’État qui en fait l’usage[51] car il n'y a pas, en droit international public positif de théorie de la souveraineté limitée de l'État. Ce dernier a bien la plénitude de la souveraineté, ce qui n'est pas en contradiction avec le fait que la souveraineté ne soit pas absolue[52]. Toutefois, en droit international de l’eau[53] notamment, la souveraineté absolue[54] devrait s’effacer au profit de la souveraineté limitée lorsqu’un Etat est susceptible de causer un préjudice à un autre État[55]. La souveraineté territoriale d’un Etat fait en principe obstacle à l’application d’une législation, d’une intervention ou d’une ingérence d’un autre Etat sur son territoire, ses biens ou ses ressortissants. Dès lors, l’État a normalement la faculté de pouvoir s’y opposer ou, tout le moins, invoquer une sorte de privilège de juridiction en raison de sa compétence primaire naturelle[56]. Tel ne saurait être le cas, sauf si l’Etat qui se voit appliquer ladite législation ou ladite intervention ou ingérence y consent expressément. Ainsi, lors de la conclusion d’une convention internationale ou d’un accord bilatéral, l’abandon total ou partiel de souveraineté conditionne le consentement des Etats qui s’y soumettent :

Lorsqu’un ordre juridique n’est soumis à aucun principe hiérarchique, les normes qui régissent les comportements des sujets soumis à cet ordre, sont nécessairement de nature contractuelle. En effet, la seule source du droit qui respecte l’égalité des sujets est le contrat. C’est ainsi que dans la société internationale, la source principale est le traité, contrat passé entre deux ou plusieurs États[57].

À l’égal d’un contrat, le rapport de force entre les Etats est toujours présent et souvent disproportionné. Sur ce point, si la règle encadrant la souveraineté existe, elle n’en demeure pas moins inefficace lorsque certains États imposent à d’autres une intervention ou une ingérence - quelle qu'en soit la forme - sous couvert du droit international humanitaire. Au même titre que les immunités diplomatiques[58], la violation de la souveraineté territoriale d’un Etat par des élus ou représentants d’un autre État non partie au conflit et non mandatés par le Conseil de sécurité des Nations Unies ou par l’intermédiaire de son Secrétaire général, peut être cause de désordre lorsqu’elle est utilisée de manière abusive ou détournée de son objet à des fins particulières que le droit international ne justifierait pas. In fine, par la souveraineté, un État pouvant être internationalement qualifié de fort, par ses élus ou ses représentants, peut dérespecter les mécanismes établis par le droit international public, sans véritablement être inquiété quant aux conséquences de ses possibles violations[59].

Partant, il paraît là pertinent de s’interroger sur l’atteinte à la souveraineté territoriale des États à travers une acception plus qu’extensive du droit international humanitaire, comme de l'extraterritorialité[60]. S’il est donc possible d’affirmer que l’extraterritorialité est admise par droit international public et acceptée par les Etats, c’est dans la mesure où les États n’ont pas recours à des règles prohibitives et à l’abus de droit[61]. Il en devrait, d’ailleurs, être de même pour le principe très encadré de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat. Bien que les faits ne soient pas tout à fait transposables mais pouvant aisément s'assimiler, la Cour Permanente de Justice Internationale énonçait déjà dans l’affaire du Lotus[62] ; un arrêt abondamment commenté par la doctrine internationale[63] que :

Il n’y a pas l'énoncé d'une règle générale et absolue de liberté ; même en admettant qu'il en résulte que tout ce qui n'est pas interdit est permis. (…) Or, la limitation primordiale qu'impose le droit international à l'Etat est celle d'exclure - sauf l'existence d'une règle permissive contraire - tout exercice de sa puissance sur le territoire d'un autre Etat. Dans ce sens, la juridiction est certainement territoriale ; elle ne pourrait être exercée hors du territoire, sinon en vertu d'une règle permissive découlant du droit international coutumier ou d'une convention[64].

Concernant le principe de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat souverain

A titre liminaire, il semble pertinent d’indiquer que la présente section, ne saurait avoir l’ambition de présenter une théorie du principe de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat dont les auteurs les plus illustres ont marqué le droit international public et humanitaire, mais se propose d’en faire quelques observations générales. Selon le Professeur Hervé Ascensio l’encadrement par le droit international public des compétences étatiques est fondé sur trois principes : le principe de souveraineté, le principe de non-intervention et le principe de coopération[65]. Le principe de non-intervention n’est pas, exclusivement, une opération coercitive du fait qu’une telle intervention contreviendrait aux dispositions du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

En effet, le principe de non-intervention[66] tel que prévu de manière ancienne par le droit international interdit à tout État, en général, d’intervenir ou de s'immiscer dans les affaires intérieures d'un autre État souverain[67]. Cependant, il permet aux États, pris en tant que communauté internationale[68], en particulier, sur le fondement du droit international public, de faire pression sur un État donné afin d'y faire évoluer une situation jugée dangereuse pour son peuple en même temps que pour la paix et la sécurité internationale car le territoire de l'État ne peut donc être un sanctuaire de souveraineté à l'abri de tout droit de regard du reste du monde[69]. Le principe de non-intervention est le corollaire naturel du principe de souveraineté. Il permet de limiter les compétences d’un État, de ses élus et de ses représentants lorsque ces derniers pourraient en faire usage abusif en effectuant des actes de contrainte sur le territoire d’un autre État. Il est important de garder à l’esprit que l’acte de contrainte ne doit pas uniquement s’entendre au sens de la seule intervention militaire et matérielle mais de manière générale, à l’acte pouvant être susceptible d’interférer directement ou indirectement, au sein des affaires internes d’un Etat souverain, de manière matérielle ou immatérielle.

Le principe de non-intervention ou de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat peut être écarté sous réserve que tel État souverain y consente expressément d’une part et, d’autre part, lorsque le Conseil de Sécurité des Nations Unies lève cette interdiction[70]. Il est incontestable qu’il y a des États plus forts que d’autres, c’est pour cette raison que le droit international public s’efforce de régir les rapports entre Etats pour préserver la paix internationale. Pour autant, contre la puissance de certains Etats, les autres n’ont d’équivalent que le droit. Or, le droit international public ne prévoit pas, en l’état, un mécanisme suffisamment efficace pour limiter et encadrer l’exercice abusif de l’ingérence de certains Etats, leurs élus et leurs représentants dans les affaires internes d’autres Etats. C’est ce même principe de non-intervention qui a été invoqué à plusieurs reprises par l’Union européenne et certains Etats comme le Canada, notamment, lorsque les Etats-Unis avaient soumis leurs ressortissants à des obligations contraignantes par eux sanctionnés[71].

En ce qui concerne le déplacement des élus ou de représentants d’un Etat non partie au conflit armé, il convient de rappeler que ces derniers n’ont pas été mandatés par le Conseil de sécurité des Nations Unies ou par son Secrétaire Général dans un cadre du Chapitre IV de la Charte des Nations Unies. Partant, les agissements en territoire étranger de ces agents - dans un cadre du droit international public et humanitaire tout à fait discutable - pourraient être assimilés à une ingérence dans les affaires internes d’un Etat souverain et à une intervention portant atteinte à la souveraineté de tel État et par là-même considéré par ce dernier comme un acte de contrainte. Cette intervention ne s’exerçant pas de manière matérielle sur le territoire d’un État en tant que tel, mais préemptant sur la compétence normative naturelle dudit État souverain.

Il n’est pas indifférent de rappeler que toute intervention directe des autorités nationales d’un Etat souverain étant interdites en raison du principe de non intervention. Toutefois, les “délégations humanitaires” permettent à certains Etats d’avoir recours à des moyens de contrainte immatérielle (déclarations, engagements, dénonciations ou allégations) qui vont produire des effets d’ingérence indirectement sur le territoire dans lequel les élus et représentants de tel Etat ont fait le déplacement. En effet, puisque les actes de contrainte immatérielle visent directement un Etat partie au conflit, mais ne sont pas pour autant constitutifs d'une manifestation illicite de la puissance publique d'un autre État souverain en territoire étranger[72], peut-on considérer de telles actions comme un contournement du principe de non intervention et, plus loin encore, comme une violation du principe de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat souverain.

En vertu du principe prônant que commander n'est pas contraindre[73], le pouvoir de commandement d’un État souverain ne saurait être limité à son seul territoire[74], seul sa compétence d’exécution encadrant son pouvoir de coercition est fixée à son seul territoire national[75]. Cependant, le pouvoir de commandement revendiqué dans un tel cadre revient de facto à l'exercice légitime de la compétence normative de tel État souverain sur un État étranger : non pas forcément sur le territoire national de cet Etat, mais par les déclarations et engagements effectués pouvant être assimilées à des actes de contrainte immatérielle masquant ainsi une compétence d’exécution[76] pourtant interdite par le droit international et permettant de contourner par là même le principe de non intervention et de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat souverain.

Ainsi, au regard des principes fondamentaux érigés par le droit international, il semble peu compréhensible qu’une délégation d’élus de la République française, sans mandat du Conseil de sécurité des Nations Unies, sans désignation de son Secrétaire Général et sans invitation de l'État souverain dont le territoire est internationalement reconnu, ce soit rendu, sous couvert du droit international humanitaire, dans la région du Karabakh situé au sein du territoire de la République d’Azerbaïdjan pour visiter le Corridor de Lachine. L’absence d’encadrement du droit de non-ingérence dans les affaires internes d’un Etat par le droit international, permet que certains Etats, sous couvert de “délégations humanitaires” s'abandonnent à des actes de contrainte immatériels, arbitrairement.

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“La bêtise ne dépasse jamais les bornes, où qu'elle pose le pied, là est son territoire.”

- Stanislaw Jerzy Lec, Nouvelles pensées échevelées.

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